Cómo hacer sostenible la participación y el uso de datos de contratación abierta: lecciones de Bandung, Indonesia

(este blog fue publicado por primera vez sobre la Alianza para la Contratación Abierta)

Michael Canares es consultor de gestión en Step Up Consulting, una empresa social con sede en Filipinas que investigó un proyecto piloto de contratación abierta en la ciudad indonesia de Bandung, con el apoyo del Programa de Contratación Abierta de Hivos. El proyecto de Bandung buscaba ampliar el acceso a la información sobre contratación pública y mejorar la capacidad de diversos actores para supervisar el sistema de contratación pública, incluyendo personal gubernamental, proveedores, organizaciones cívicas y periodistas. A pesar del gran interés inicial y la adopción de los datos, mantener la participación ha resultado difícil. En esta publicación, Michael presenta el proyecto y ofrece consejos a quienes llevan a cabo iniciativas similares. 

Bandung es una ciudad vibrante y dinámica en Indonesia con más de dos millones de habitantes. En 2015, el gobierno local comenzó a colaborar con la agencia nacional de adquisiciones para facilitar el acceso y la disponibilidad de los datos de contratación pública de la ciudad, a la vez que desarrollaba las habilidades de la población para supervisar el sistema de adquisiciones mediante datos.

A pesar de las reformas, Indonesia carece de datos de adquisiciones accesibles

La contratación pública en Indonesia suele ser... estropeado por ineficiencias, así como poca transparencia y rendición de cuentas. Esto genera enormes pérdidas estatales en un sistema que contabiliza alrededor de un cuarto del presupuesto nacional. Para abordar estos problemas, el gobierno ha introducido varias reformas desde 2012, entre ellas la contratación electrónica para compras nacionales y subnacionales, un sistema de catálogo electrónico para suministros y equipos de uso común, y una nueva legislación para una mejor gestión de proveedores que simplificó los requisitos para los proveedores, con miras a la posterior introducción de la licitación electrónica.

Pero el acceso a los datos de contratación sigue siendo limitadoEl público no puede obtener contratos, registros de cómo se toman las decisiones de contratación ni información sobre subcontratistas. Esto limita La capacidad de la sociedad civil para monitorear Contratación pública eficaz. Estos problemas son particularmente graves a nivel local.

La iniciativa de contratación abierta: de la publicación al uso

El proyecto para adoptar la contratación abierta en Bandung tenía tres componentes:

1. publicar los datos e información sobre contrataciones públicas del gobierno de Bandung en formatos de datos abiertos;
2. Desarrollar indicadores clave de desempeño sobre contratación pública y visualizaciones de datos relacionados
3. facilitar la participación ciudadana y el uso práctico de los datos y las estadísticas mediante el suministro de herramientas de TIC y el desarrollo de capacidades específicas para las partes interesadas del gobierno, la sociedad civil y el sector privado.

El Banco Mundial brindó apoyo técnico y financiero al proyecto, contratando a un consultor local y a Development Gateway para lograr los tres objetivos mencionados. Para facilitar el componente 3, el Banco contó con la ayuda del Laboratorio de Datos Abiertos de Yakarta de la Fundación World Wide Web.

Como resultado, Bandung publicó más de 40 000 registros de contratación entre 2015 y 2018, junto con visualizaciones en línea. El gobierno municipal también colaboró ​​con sus diferentes departamentos para mejorar la calidad y la disponibilidad de los datos de contratación.

En su portal BIRMs (Sistema Integrado de Gestión de Recursos de Bandung), el gobierno publicó datos sobre licitaciones nuevas y anunciadas con suficientes detalles como departamento, fuentes de fondos, fecha límite para solicitudes, límites superiores, términos de referencia, fecha de inicio, elegibilidad, documentos de respaldo, entre otros. Sin embargo, lo que faltaba en el portal eran los datos sobre los contratos adjudicados, incluidos los detalles de las empresas adjudicatarias, los entregables esperados y los montos contratados.

Para mejorar la participación y el uso, el Laboratorio de Datos Abiertos de Yakarta implementó un enfoque de tres fases: primero con la investigación de casos de uso, luego con actividades de participación de los usuarios y finalmente con un lanzamiento público. En la fase de investigación de casos de uso, el Laboratorio realizó una encuesta en línea para identificar a los grupos de usuarios potenciales, sus características, motivaciones para interactuar con los datos de contratación y sus necesidades de datos. Posteriormente, se invitó a los grupos de usuarios identificados a un taller para desarrollar casos de uso relevantes para abordar los problemas prioritarios clave que enfrenta la ciudad de Bandung. Los casos de uso se desarrollaron en torno a desafíos o beneficios específicos que los datos de contratación abierta pueden generar positivamente.

El Laboratorio desarrolló estrategias de participación basadas en los resultados de la investigación, que pusieron de manifiesto una comprensión deficiente de los procesos y datos de contratación, incluso entre las partes interesadas cuyo trabajo o incidencia política se vio afectado por las prácticas de contratación pública. La investigación también reveló un gran interés en la contratación pública, especialmente en datos relacionados con la salud, la planificación urbana, el desarrollo social/reducción de la pobreza, la comunicación y la informática, y el medio ambiente, por parte de la comunidad tecnológica cívica y el periodismo.

Visualizaciones de datos creadas por estudiantes

Estudiantes de diseño de comunicación de nueve universidades locales participaron en un concurso («visualtón») para crear infografías atractivas y fáciles de entender que concientizaran a los residentes sobre los datos abiertos de contratación de la ciudad. Elaboraron 11 infografías que se presentaron en un evento público en noviembre de 2018.

Artículos de noticias sobre contratación pública 

Veinticuatro periodistas asistieron a un taller de dos días donde aprendieron a usar el portal de datos de contratación abierta de Bandung y a trabajar con datos de compras. Posteriormente, fueron invitados a participar en un concurso de dos semanas para escribir artículos utilizando sus nuevas habilidades.

El artículo de Tri Joko Her Riadi sobre los fondos de desarrollo de Bandung, publicado el 16 de noviembre de 2018, una investigación sobre quejas sobre infraestructura para servicios de salud, juventud y comunidad debido a sospechas de fraude y colusión, fue uno de los cuatro artículos que se publicaron como resultado.

aplicaciones digitales 

Representantes del gobierno, empresas y la sociedad civil participaron en un taller para desarrollar prototipos de aplicaciones utilizando datos de contratación abierta. A continuación, se ofreció mentoría y capacitación para desarrollar y probar las soluciones. Los equipos del proyecto crearon una aplicación sobre contratación pública de transporte, un servicio de notificación de oportunidades de contratación pública y un panel de control para suministros sanitarios desechables.

A continuación se presenta un resumen de estas estrategias de participación:

Tipo de compromiso	Grupo objetivo	Objetivo	Resultados
Visualthon	Estudiantes universitarios de 10 universidades de diseño e informática en Bandung.	Aumentar la concienciación entre los ciudadanos sobre la existencia y la importancia de los datos abiertos sobre contratación pública divulgados por el gobierno municipal (con un público específico en mente: la comunidad empresarial, los defensores de la transparencia, los medios de comunicación, etc.).	Materiales de visualización y comunicación basados ​​en sistemas de contratación abiertos y datos disponibles.
Formación de periodistas	Periodistas locales de medios impresos y audiovisuales.	Fortalecer la capacidad de los intermediarios de información para utilizar datos abiertos sobre contratación pública y proporcionar informes basados ​​en evidencia sobre cuestiones contractuales.	Se publican artículos sobre contratación con una duración de lectura de 3 minutos.
Incubación de proyectos	Grupos cívicos locales, activistas y expertos en tecnología con vocación cívica.	Demostrar el valor de los datos abiertos de contratación en compromisos a largo plazo que tengan el potencial de generar un impacto social positivo y sostenido.	Se desarrollaron 3 aplicaciones: Notificaciones push para oportunidades de contratación dirigidas a empresas; Panel de análisis sobre la adquisición de dispositivos médicos desechables; Aplicación móvil para Android sobre actividades de contratación en el sector del transporte.

Resultados: Aquellos que normalmente eran excluidos de las contrataciones estuvieron involucrados

Las estrategias de participación buscaron ampliar la red e invitar a todos, lo que llamamos un enfoque "inclusivo". Si bien este enfoque no estaba dirigido a las comunidades marginadas, sí resultó en su participación, en particular de grupos de mujeres, como la IWAPI Bandung (Ikatan Wanita Pengusaha Indonesia / Asociación de Mujeres Empresarias de Indonesia). Sin embargo, el enfoque inclusivo sin propósito también significó que algunas organizaciones fueron excluidas involuntariamente, como la sección de Bandung de ASPEKINDO (Asociación Nacional de Empresarios de la Construcción de Indonesia) y HIPMI Bandung (Asociación de Jóvenes Empresarios de Indonesia), que fueron contactadas pero no respondieron.

Se descubrió que la no participación se debía al menos a tres cosas: sesgo histórico (por ejemplo, algunas organizaciones no necesariamente ven ninguna utilidad en colaborar con el gobierno debido a experiencias negativas pasadas), falta de incentivos (por ejemplo, el compromiso puede no ser la mejor opción para ellos) y actitudes negativas hacia el cambio (por ejemplo, mantener el status quo funciona mejor para ciertas entidades, especialmente los empresarios que se benefician de la falta de transparencia).

Sin embargo, el proyecto ha tenido un efecto positivo al involucrar a diferentes grupos de interés que habitualmente quedan excluidos de los procesos de contratación. Por ejemplo, anteriormente, los periodistas no tenían acceso a los datos de contratación. El proyecto permitió que al menos cuatro reporteros publicaran artículos que cuestionaban las decisiones de contratación del gobierno. Dados estos resultados, se ha logrado cierto grado de empoderamiento tras el paso relativamente pequeño de divulgar los datos y desarrollar la capacidad de los usuarios para aplicarlos.

Un año después: el desafío de mantener el impulso

Los periodistas siguen participando en la contratación pública. Un medio local organizó un evento para investigar la contratación abierta y los datos presupuestarios con motivo del Día de los Datos Abiertos de 2020, y un grupo de WhatsApp sigue activo. De los cuatro que publicaron artículos, uno continuó escribiendo sobre actividades de contratación. Sin embargo, apenas un año después de finalizar las actividades de participación, gran parte de la sostenibilidad de las demás iniciativas está en duda. Ninguna de las visualizaciones desarrolladas por los estudiantes fue utilizada por el gobierno para sus actividades de concienciación, y las aplicaciones que se convirtieron en prototipos no prosperaron. Este fue un temor expresado desde el principio por el equipo del Open Data Lab Jakarta: el llamado «síndrome del software de vapor», que también existe en el sector de la tecnología cívica y que describe la situación en la que se desarrollan aplicaciones, pero no se implementan por diversas razones, principalmente debido a la falta de un entorno propicio, según un estudio de Cowater y la UCT.

El caso de Bandung también sugiere que la inclusión por diseño es insuficiente, e incluso la inclusión mediante la implementación. Un proceso inclusivo no necesariamente generará beneficios inclusivos sostenibles, especialmente cuando la dinámica de poder subyacente no cambia. Si bien es cierto que el proyecto, con el apoyo del gobierno municipal, intentó involucrar a diferentes tipos de usuarios, el proceso de publicación se vio afectado por ineficiencias, en particular por la reticencia del gobierno municipal a compartir la API (una interfaz que permite que dos sistemas diferentes se comuniquen). Expresaron su preocupación de que compartirla expondría al gobierno municipal a riesgos. Sin embargo, sin ella, y sin el ingenio de los activistas de tecnología cívica para eludir los procedimientos de autorización, los prototipos de la aplicación móvil no habrían sido posibles.

Además, debido a la falta de recursos económicos de los activistas de tecnología cívica, las iniciativas se quedaron en prototipos debido a su incapacidad para desarrollarse, y su incapacidad para comercializar la solución al público objetivo se vio obstaculizada por la falta de recursos financieros. El apoyo brindado por el proyecto en sus etapas iniciales fue insuficiente. A pesar de que los prototipos podrían haber ayudado al ayuntamiento a fortalecer la iniciativa de contratación abierta, no se proporcionó el apoyo financiero necesario.

El compromiso es un medio para un fin

Este hallazgo plantea un punto importante en términos de inclusión: la inclusión no es un objetivo final, sino un proceso; un proceso reiterativo que fomenta la sostenibilidad de los intermediarios y sus esfuerzos por crear valor a partir de los datos. Si bien, en el caso de Bandung, la divulgación de datos de contratación por parte del gobierno municipal provocó la interrupción de los flujos de datos, esta no generó valor. Esto se debió a la falta de apoyo sostenido a los intermediarios recién incorporados que abordaban el complejo tema de la contratación abierta y la contratación pública. Si los intermediarios hubieran sido organizaciones consolidadas, empresas privadas y startups tecnológicas bien financiadas, o individuos, la conversión de las oportunidades que habían identificado y desarrollado en productos de valor real podría haberse mantenido y el proceso de desarrollo podría haberse continuado tras la fase inicial de incubación.

Lamentablemente, este no es necesariamente el caso de muchos gobiernos locales en Indonesia. La mayoría de los usuarios potenciales de datos de contratación carecen de los recursos, e incluso de la capacidad, para beneficiarse de ellos. Este proyecto en Bandung requirió un tiempo considerable de los implementadores para desarrollar capacidades e implementar los recursos de incubación necesarios para que surgieran casos de uso reales. Si bien se necesita apoyo para la publicación de datos, se requiere más asistencia para garantizar que los datos publicados se comprendan y utilicen para fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas en la contratación pública.